石阡县人民法院

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法官员额制度研究

发布时间:2016-04-12    

 

当前我国社会利益冲突加剧,法院的司法工作面临前所未有的挑战。法官员额制度是推进法官职业化建设的重要内容,也是提升法官队伍职业素养,法官职业化的前提,是现阶段司法体制改革的突破口,更是整合资源、提高法院工作效率的重要保障。目前我国的法官存在人数多、人员素质参差不齐、地位低、待遇差等方面的问题, 它制约了我国法官制度的整体科学化进程。随着法院内部改革的不断深入和法官职业化建设进程的逐步实施,对法官实行员额制度并不只是单纯的法官编制问题,怎样科学、合理地确定法官员额的比例,实现法官的整体优化,是亟待解决的问题。

一、法官员额制度的概念  

所谓法官员额制度是指在法院现有编制内,根据审判工作量、法院所辖区域人口、经济发展水平等因素确定法官的员额,把真正符合条件的审判人员确定为法官,形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制,集中行使国家审判权的制度,从而保障法官队伍的公正高效。实行法官员额制度。法官员额制度,就是将法官定编,确定一个科学的、相对稳定的员额,经过严格的遴选,使少数专业化、道德化、法律化的高素质人才担任法官,行使审判权,而其他任何人都无权行使审判权,其他一些审判辅助性事务由法官助理和书记员承担的一种审判工作制度。推行法官员额制度是当前全国法院改革的内容之一,是推进法官职业化建设的一个重要举措。是实现法官化、专业化不可缺少的条件,是一项具有重大而浣意义的改革,对于建设一支高素质的法官队伍,具有十分重要意义。

二、推行法官员额制度的意义  

    (一)审判工作更专业化,从而提高审判质量,促进司法公正。无论是在英美法系国家还是大陆法系国家,审判活动都是一项专业技术要求相当高的工作,而从事审判活动的法官必须具有丰富的专业知识、丰富的实践经验且经过严格的筛选。但从我国的法制建设来看,受多种因素的影响,我国的审判活动带有极强的行政色彩,法官职业也几乎是一个比较大众化的职业,司法实践中,许多并不具备法学专业知识的人也从事着法官的工作。而推行法官员额制度,就是要严格筛选法官,合理的减少法官数量,使少数符合法官条件的人独立的行使审判权,这样就提高了审判活动的公信力,审判工作也显得更专业化。

(二)有利于提高审判质量,促进司法公正。首先,行使审判权的法官本身就是经过严格选拔脱颖而出的,具有较高的业务素质和政治素养;其二,推行法官员额制度以后,法院内部工作的分工就更为精细,法官只负责“审”和“判”,大量的审判辅助性工作就由法官助理去完成。法官把所有的精力都集中在“审”和“判”这两件事上,案件的审判质量就有了保障。第三,法官员额制度的推行,在当事人与法官之间建立了一条隐性的“隔离带”。庭前的准备交由法官助理去做,法官在开庭前不能与当事人接触,这就有利于法官中立的行使审判权,有利于维护司法公正。  

(三)有利于提高诉讼效率。由于法官员额制度是和分工精细、合理配置审判资源紧密结合在一起的,法官、法官助理、书记员之间职责清晰,分工明确,且相互衔接,审判流程更加科学、规范,审判运作更加有序,可以更加有效地利用审判资源,促进审判效率的提高。   

(四)有利于形成法院内部的竞争和激励机制,促进法官素质的提高。通过严格选拔出来的法官不仅仅是一个荣誉,更是担负着责任和压力,一旦不能适应法官工作,将会被淘汰。因此,激烈的竞争压力将会迫使法官不断去钻研业务,认认真真办好每一起案件,不断提高自身的业务素质和政治素养。同时,法官助理也可以通过自身努力,被选任为法官,这就使得法官助理也能够产生工作动力,积极去进取,不断地钻研业务,竞争法官职位。这就容易形成法院内部的良性循环,推动法官整体素质的提高。   

(五)有利于转变法院内部的一些工作职能。实行法官员额制度后,法官成为法院工作的中心,院长、副院长、庭长、副庭长的行政管理职能必将弱化,他们作为法官的一员,就会把主要精力放在审判上,这样有利于转变工作职能,加强审判力量。  

三、我国法官队伍的现状

(一)法官人数编多。据统计数据显示:我国31万法院工作人员中,有法官人数约21万,以中国13亿人口为基数计算,平均约6200人中就有一名法官;以全国法院年均审结案700万件为基数计算,我国法官每年人均审结案件33件。与发达国家相比,我国的法官与人口的比例偏高,人均办案数很低。

(二)法官构成非专业化。与法制化程序较高的发达国家相比,我国法官职业的特殊性被忽视,法官选任门槛较低,缺乏专业化要求,使得许多没有法律学业背景的人成为法官,导致我国法院法官的业务素质整体牌较低水平。从现实看,我国法院的法官总体属于经验型法官,教育背景多样化,知识结构陈旧、单一。有一部分法官都是以师傅带徒弟的方式传邦接代。随着社会的发展进步,现代司法实践不仅需要经验丰富的法官,更需要法学底蕴深厚的法官。

(三)法官管理行政化。我国法院长期混同于行政机关,自然也导致了法官管理的行政化。《法官法》规定的法官级别只徒于形式,法官的级别按公务员的标准而定,法官的工资及其他待遇完全按相应的行政组织享受。同样实行首长负责制、请示汇报制和案件审批制行政管理方式,承办法官根本无法独立做出裁判。很大一部分法院并非依法行使审判职权,而是被安排到其它行政综合管理部门从事行政工作,还有部门法官被抽调参与土地征收、房屋拆迁等政务工作,这部门法官徒具法官之名而法官之实。

(四)法官职业保障与社会公信力缺失。长期以来,我国法官保障体制严重滞后,对法官执行职务无有力保障,无法保证法官行为的独立性和公正性。在职务上,缺乏强力的抗干扰制度,难以形成独立、公正的职业意识;在物质保障上,法官与供职法院所在地政府的命运紧密相连,如果所在地政府经费短缺,法官的办案经费甚至工资都无法保证。在这种植情况下,法官办案的公正与高效便会大打折扣,难以保证法官队伍的整体稳定和廉洁性。我国司法机关宪政地位低下,对重大案件不敢“擅自”裁判,需要请示汇报,司法权常受到行政权的打压,致法官的社会公信力薄弱。

(五)没有确定法官的岗位。目前我国法官的人数不是太多,而主要问题是法官岗位分布和职责划分不合理。很多具有审判职称法官而在非审判岗位上或在执行部门工作。即所谓法官,必须是分布在各审判业务庭并从事审判工作的人员。

(六)人民陪审员制度难以实行。在我国,所有案件的审理几乎是由职业法官来完成,人民陪审员制度并没有很好地推行,只是走走样子,甚至有些地方已名存实亡。

(七)诉讼法程序没有发挥好作用。当前,我国法院受理的案件绝大部分必须经过严格的诉讼程序,诉讼法设置的简易程序在实践中并没有得到很好的利用,庭前撤诉和不予受理的案件数量更是微乎其微。

(八)法院之间的案件难以程度相差较大。由于受经济因素的影响和审级制度的制约,各地法院和各级法院受理的案件并不均等,案件的难易程度也不平衡。

(九)案件数量呈直线上升趋势。我国正处于社会转型时期,随着社会主义市场经济体制的建立和发展,各种新的民事、经济矛盾和利益冲突大量出现,司法作为纠纷的最终救济手段逐渐为社会所认同,人民法院受理的各类案件尤其是新类型案件大幅度上升,处理难度也增大。近年来,人民法院受理的案件不仅在数量上骤增,而且在种类上趋于多样化、复杂化。

四、建立我国法官员额制度之构想

法官员额制度是一项“牵一发而动全身”的改革,它既牵涉到法院内部权利关系,即定秩序的调整,又受诸多外部条件的约束,致使制度的实施具有复杂性。

   (一)我国建立法官员额制度的必要性

 1、建立法官员额制度是审判权的特性使然。司法活动是专门化程序极高的专门性活动。法官作为国家公权力的行使者,掌握着生杀予夺的权力,代表国家依法承担着“定纷止争”,实现社会公平和正义,维护社会秩序的重要职责。人们常常说法院是公民权利的最的一道保障,但对法官而言,司法则是一种需要经过专门训练和长期实践才能掌握的能力。人民群众的利益要得到保障,纠纷在法院要能得到公正裁判,必须要求法官素质要高,不受外界干扰,完全能实现独立审判的能力。换言之,法院要建设一支业务精、素质高的职业化法官队伍,让法官职务具有权威性,职业具有保障性,使法官具有非凡的专业素养和公正无私的职业品格,作出的裁判能为公众所接受和信服。这就要求法官职业不能大众化,必须实行法官员额制度来保障法官的职业化、专业化、公正性、权威性。

2、法官员额制是公平正义的必然要求。公平正义,是人类社会共同的追求,是社会主义法治的重要目标,是新时期广大人民群众的强烈愿望;实现公平正义是构建社会主义和谐社会的重要任务。公平正义包括合法合理、平等对待、及时高效、程序公正等内容,要求法官具有大公无私的心、业务过硬的专业素质,在职业上有保障,办案不受干扰。当前,我国法官队伍庞大,法官素质高低不齐,效率又不高,怎能实现公平正义?如果采取强化法官学习培训等措施改变这一现状,那将是一个成效不高而漫长的过程。通过法官员额制度,可以对现有的法官进行精英化重组,可以尽快精简法官队伍,将法官队伍中的优秀人才选拔出来从事审判工作,其他人员从法官队伍中分离出来,从事审判辅助工作或其他工作。按照审判工作量、经济发展情况等来确定法官员额,法官人数相对稳定,比例相对科学。这样会大大缩短提高法官队伍整体素质的进程,从而以公正高效的司法活动赢得社会公众的信任与支持,真正树立起司法的权威。确保办案质量和效力,让每一个案件当事人都感到公平正义。

3、法官员额制度是实现法院精英化的突破口。法官精英化是法官职业化的重要内容,建立法官员额制度是推进法官精英化建设的关键一步。通过实现法官员额制度,将会带动法官遴选制度、法官逐级选任制度、法官职业保障和职业监督制度、法官助理制度、书记员制度等诸多问题的解决。如果确定法官员额后,必然会涉及到司法辅助人员的员额;法官定额后,院长、庭长等高级法官必然会占用相当一总价法官编制,也会促使其将更多精力投入司法审判这一本职工作,从整体上提高司法审判的质量和社会公信度。

4、法官员额制度是法官行使审判职业的保障。一直以来,各级法院均存在法官并非在审判岗位上,在从事其它行政化工作,或轮岗从行政到审判,或从审判到行政,致使法官不能充分行使审判权,因应付行政工作,而不能加强审判业务的学习,业务能力下降。通过法官员额制度,使法官从行政化工全面解放出来,不再搞调研、宣传、帮扶等非审判工作,可以全身心地投入审判事业,钻研业务,提高水平,确保案件质量与效力。

    (二)我国法官员额比例的确定

修正后的《法官法》第五十条规定:“最高人民法院根据审判工作需要,会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”这一规定符合司法工作的特点和国际惯例,为我国建立科学的法官管理制度提供了法律依据。那么,如何合理的确定法官员额呢?一般说来,法官人数太多,通常反映出法官的整体素质不高。当然,这也并不是说法官人数愈少整体素质就愈高。在法官人数少于一个合理的数量时,法官受理案件的量会超出正常的负荷,形成疲于应付,无暇顾及其他局面。这样不仅案件质量不保,而且使得法官不可能有足够的时间通过学习和研究来提高甚至维持自身的业务水准。因此,法官人数太少同样也可能产生整体素质下降的后果。2002年,最高人民法院曾在《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中提出,要“在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上,在现有编制内,合理确定各级人民法院法官员额。”法官员额制度的建立是一个复杂的系统工作,触一发而动全身,因而应循序渐进,不可操之过急。当前面临的主要问题是对法官进行分流,让优秀法官继续担任法官,或让优秀的法官助理当任法官,称职的法官改为法官助理或行政人员。随着法官职业化的不断深入,制度的不断完善,法官员额比例也逐渐下降。

笔者认为,法官员额比例主要由法院受理案件数及法官人均办案数来确定,人均办案数要考虑法官的业务水平,同时参考法官人数与辖区人口比例,法官与辖区人口比例可以参考大陆法系国家的比例。以笔者所在石阡法院为例,从受理案件数看,石阡法院每年受理各类案件约为2000件,由于该县经济发展较为落后,法官的办案能力及水平不高,确定平均每位法官每年办理55件案件,根据收案数可以确定石阡法院法官员额为37名。从法官与辖区人口比例看,当前,我国法官与人口的比例是16190,在大陆系国家,德国法官与人口的比例为14500,奥地利为14700,瑞士为15600,意大利为17850,法国为112350,日本为157900。石阡法院所辖区域有人口40万余人,如确定法官员额为37名,那么法官与人口的比例为111000。与其它大陆系法律国家相比,这个比例较为合理。

五、法官员额制度改革的主要措施

实行法官职业化、建立法官员额制度是中国司法改革的方向。任何一项改革都是一项复杂的系统工程,都必须由其他方面的改革相配套,都必须争取方方面面的大力支持。就建立法官员额制度而言,有条件的法院应当积极探索,搞好试点,加强调研,广泛宣传,不具备条件的法院不能盲目赶时髦,贪功冒进,草率行事,急于求成。推行法官员额制度改革还应当与以下几个方面的工作配套进行。一是优化结构,充分运用审判力量;二是努力提高法官的整体素质。三是改革法院现行的管理体制。四是建立和完善对法官的监督制约机制。五是建立法官的职业保障。通过立法的形式确立法官的职业地位、职业收入,改变现有的按照国家公务员的职级确定法官工资待遇的体制,使法官真正成为一个拥有崇高职业地位、极高法律素质、丰厚职业收入的社会阶层,也只有这样,才能确保法律的公正与权威,才能真正推动我国民主法制建设的进程。

(一)优化结构,充分运用审判力量。打破传统的庭室结构,以审判为中心,85%的人员从事审判执行工作,15%专门从事行政工作,以团队为单位,开展审判工作。像医院一样,将法院干警分为审判人员(医生)、辅助人员(护士)及行政人员(管理人员)。每个团队由36名审判人员与若干名辅助人员组成。审判长(主任医生)团队全面工作负责,同时团队其它工作人员进行考核,核发工资。每个团队配备一定比例的法官助理,即1个法官可配13名法官助理,对法官与法官助理进行明确地分工,各自在各自的责职范围内承担责任。团队又分立案团队(门诊)、审判团队(治疗科)和执行团队(治疗科)。以石阡法院为例,石阡法院有干警71人,15%的人(10人)承担行政工作,37名法官可分为8个审判团队,剩下24名干警可以按工作需要充实到8个团队中去。例如团队一(立案庭)2名法官+2名辅助人员,团队二(刑事审判庭)6名法官+4名辅助人员、团队三(民事审判一庭)5名法官+3名辅助人员、团队四(民事审判二庭)5名法官+3名辅助人员、团队五(民事审判三庭)5名法官+3名辅助人员、团队六(行政庭)3名法官+2名辅助人员、团队七(监督庭)5名法官+3名辅助人员、团队八(执行局)6名法官+4名辅助人员。每个团队的人数、法官审判案件类型要相对稳定,像医生一样,是外科医生,就应该在外科工作,同样,是民事法官,就应该在民事审判团队,是刑事法官,就应该在刑事审判团队,培养每一类型的审判专家,不要求全面的法官,只要求专业业务精通的法官。

(二)采取措施,努力提高法官的整体素质。第一,让优秀的法官行使审判权。通过考试从原有法官和法官助理中确定法官员额,比如民事法官员额的确定,可以通过考民事方面的相关知识,然后按分数高低来确定哪些当民事法官,然后其它人又来参加考试刑事方面的相关知道,确定刑事法官,如此以优胜劣汰的方式通过严格法官选任程序,确保高素质的法官行使审判权;第二,加强法官业务培训,提高现有法官的业务素质。即使通过优胜劣汰方式,使一些优秀法官留在了审判岗位,业务素质相对较高,但法官还是原来的法官,并未从根本上解决或提高法官的业务素质。因此,要对这批法官加强业务培训,比如举办培训班,针对性地进行专业性培训,切实提高民事、刑事、行政等法官的专业素质。也可以采取进修或交流的方式,分批让法官到中院、高院、最高院或其它先进法院进行一年以上的交流学习,让交流学习的法官与上级法院或先进法院的法官一样办案,通过与他们一起办案,学习业务知识与管理理念。第三,严把法官输入通道,确保法官质量。通过提高法官“门槛”,注重学历及专业,严把法官“进口”和疏通法官“出口”,实现法官良性循环。同时为上级法院提供法官遴选渠道,保证有充足的人才供应。

(三)建立法官的职业保障通过立法的形式确立法官的职业地位、职业收入,改变现有的按照国家公务员的职级确定法官工资待遇的体制,使法官真正成为一个拥有崇高职业地位、极高法律素质、丰厚职业收入的社会阶层,也只有这样,才能确保法律的公正与权威,才能真正推动我国民主法制建设的进程。适当增加法官的基本工资,实行案件补助制度,提高法官经济待遇。比如可以根据各级法院的受理案件数,实行案件补助制度,或实行案件包干制。比如以结案为准,按4000/件对法院进行补助,法院根据各团队的收结案数和按一定的比例将补助款交给各团队。各团队审判长按照法官与辅助人员的收入比例,结合考核情况核发工资。笔者认为法官、辅助人员、行政人员的收入比例应按40%35%25%比较合理。这样,行政人员每件案件可以补助39元,辅助人员可以补助54元,法官可以补助62元。按每年受理2000件案件计算,法官每年可以收入12万元,法官辅助人员每年可以收入10万元,行政人员年收入8万元。这虽然与同级的律师、一些企事业单位职工收入还有很大差距,但对法院工作人员来讲,经济待遇大大提高,使法院工作人员更加珍惜这份职业,保证法官的社会地位,防止法官流失,提高法官审判的权威性、公正性、廉洁性。

(四)建立和完善对法官的监督制约机制。通过实行对法院各类人员的分类管理和流程化管理,创新监督机制,针对各类人员制定管理办法,用制度来约束,树立法院形象和权威。坚持“防范在先”原则,做好事前监督,加大惩戒力度,做好事后监督。比如对法官八小时以内和八小时以外制定行为准则,哪些能做,哪些必须做,哪些不能做等作出具体规定,对违反的法官从经济上,职业上进行惩罚。同时,拓宽监督渠道,自觉接受人大、政协、检察机关、上级法院、新闻媒体以及社会各界的广泛监督。

(五)制定考核细则,提高干警的积极性。确定了法官员额,提高了法官的待遇,还必须制定严格的考核机制,建立能上能下的用人机制。按照岗位目标责任制分别对审判团队的法官和辅助人员、行政管理人员制定考核办法,用制度管人,用考核控制收入,对法官实行未位淘汰制,形成激励机制,法官不优秀将下,辅助人员优秀可当法官。可实行半年和年度考核,对干警的政治思想、业务能力、办案质量、纪律作风等进行全方位的考核。考核制度一定要细,要有可操作性,要有激励和惩罚的明确标准,对优秀的法官给予奖励并留用,对不合格的法官给予惩罚,不再担任法官,不合格法官可在下一年度参加竞选法官。

 

作者:贵州省铜仁市石阡县人民法院    李明德

 



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